Thought Leadership
Deutschland könnte durch KI bis 2035 eine Wertschöpfung von 330 Milliarden Euro generieren1, im öffentlichen Sektor allein liegt das Produktivitätspotenzial bei 23,9 Milliarden Euro2. McKinsey beziffert das Automatisierungspotenzial in der öffentlichen Verwaltung auf 60 bis 70 Prozent des Zeitaufwands der Beschäftigten3 – und das in einer Verwaltung, der aktuell 570.000 Fachkräfte fehlen4.
Um diese Potenziale zu heben, braucht die Verwaltung Wahlfreiheit: die Möglichkeit, neue Technologien auf der besten verfügbaren Infrastruktur einzusetzen, Anbieter nach Leistung und Kosten auszuwählen und Budgets flexibel für Innovation, statt für steigende Bestandskosten einzusetzen. Genau diese Wahlfreiheit wird durch restriktive Lizenzmodelle einzelner großer Softwarekonzerne eingeschränkt. Deren Praktiken – höhere Gebühren für die Nutzung von Software auf Drittanbieter-Clouds, technische Beschränkungen, Produktbündelungen – binden den öffentlichen Sektor an bestehende Anbieter und verteuern jeden Wechsel5.
Fallbeispiel Microsoft
Wie diese Mechanismen konkret wirken, zeigt das Beispiel Microsoft. Auf Bundesebene sind die Ausgaben für Microsoft-Lizenzen von 274,1 Millionen Euro (2023) über 347,7 Millionen Euro (2024) auf 481,4 Millionen Euro (2025) gestiegen – ein Anstieg von über 75 Prozent in nur drei Jahren6. Ein Teil dieses Anstiegs geht auf den Ausbau von Cloud-Diensten und neue Produkte zurück. Doch die Kostendynamik ist nicht allein durch erweiterten Funktionsumfang zu erklären: Microsofts Lizenzmodell verteuert gezielt die Nutzung seiner Software auf konkurrierenden Cloud-Plattformen und macht einen Wechsel wirtschaftlich unattraktiv. Die Kosten steigen also nicht nur, weil die Verwaltung mehr nutzt, sondern auch, weil sie nicht anders kann. Die Kosten auf Länder- und Kommunalebene sind dabei nicht einmal erfasst; das tatsächliche Gesamtvolumen der öffentlichen Microsoft-Beschaffung dürfte deutlich höher liegen7.
Das “zentrum Nachhaltige Transformation” (zNT) an der Quadriga Hochschule hat 2025 erstmals die Auswirkungen restriktiver Lizenzierungspraktiken auf öffentliche Unternehmen untersucht – und benennt Microsoft, dem das Bundeskartellamt bereits eine marktbeherrschende Stellung nachgewiesen hat, als zentralen Verursacher. Insbesondere die Koppelung von Microsoft Office 365 mit der Cloud-Plattform Azure schließe Wettbewerber aus, die lediglich Software oder Cloud-Lösungen anbieten. Das Ergebnis: Allein für kommunale und öffentliche Unternehmen entstehen geschätzte jährliche Mehrkosten von 27 bis 120 Millionen Euro durch zusätzliche Lizenzgebühren nach einem Cloud-Wechsel8.
Dass diese Praxis wettbewerbsrechtlich problematisch ist, zeigt unter anderem, dass das Bundeskartellamt Microsoft im September 2024 als Unternehmen mit überragender marktübergreifender Bedeutung eingestuft und damit den Weg für eine erweiterte Missbrauchsaufsicht geöffnet hat9.
Mehr als ein Kostenproblem: die Souveränitätsdimension
Die steigenden Kosten sind jedoch nur das sichtbarste Symptom eines tieferliegenden Problems. Digitale Souveränität, also „die Fähigkeiten und Möglichkeiten von Individuen und Institutionen, ihre Rolle(n) in der digitalen Welt selbstständig, selbstbestimmt und sicher ausüben zu können“, wird systematisch untergraben. Bund, Länder und Kommunen haben sich dabei auf drei strategische Ziele verständigt: Wechselmöglichkeit, Gestaltungsfähigkeit und Einfluss auf Anbieter10. Restriktive Lizenzmodelle untergraben alle drei.
Nur ein Viertel der Verwaltungen kann eigene Anforderungen gegenüber IT-Anbietern häufig durchsetzen. Knapp 70 Prozent berichten, dass dies nur manchmal, selten oder gar nicht gelingt. Die Hauptgründe: geringe Marktmacht (71 Prozent), unflexible Anbieterstrukturen (63 Prozent) und komplexe Vertragsgestaltungen (55 Prozent)11. Wie weitreichend die daraus resultierende Abhängigkeit ist, zeigt auch das Souveränitätsbarometer der öffentlichen IT: 65 Prozent der Verwaltungen bewerten ihre Abhängigkeit von außereuropäischen IT-Anbietern als stark oder sehr stark; 78 Prozent setzen außereuropäische Lösungen ein12. Das Problem ist dabei nicht die Nutzung außereuropäischer Technologie, problematisch wird es, wenn restriktive Lizenzbedingungen und Mechanismen einseitiger Marktmacht diese Wahlfreiheit einschränken.
Dass dies kein theoretisches Risiko ist, zeigt die wettbewerbsrechtliche Entwicklung auf mehreren Ebenen. Das Bundeskartellamt hat Microsoft im September 2024 als Unternehmen mit überragender marktübergreifender Bedeutung eingestuft; Microsoft unterliegt damit für fünf Jahre der erweiterten Missbrauchsaufsicht nach § 19a GWB13. Auf EU-Ebene hat die Kommission im September 2025 Verpflichtungszusagen von Microsoft im Teams-Verfahren angenommen: Microsoft muss Produktpakete ohne Teams anbieten, bestehenden Kunden den Umstieg ermöglichen und die Interoperabilität mit Konkurrenzprodukten verbessern – Verpflichtungen, die sieben Jahre gelten, bei Interoperabilität und Datenportabilität sogar zehn14. In Großbritannien kam die CMA im Juli 2025 zu dem Schluss, dass der Wettbewerb im Cloud-Markt nicht gut funktioniert, und empfahl, Microsoft und AWS auf einen „Strategic Market Status“ zu prüfen – eine Entscheidung, die jetzt vor Kurzem gefallen ist und gezielte regulatorische Eingriffe zur Herstellung der Wettbewerbsgleichheit und dem Aufbrechen monopolistischer Strukturen ermöglichen wird15. Parallel prüft die EU-Kommission, ob auch die Cloud-Dienste von AWS und Microsoft Azure unter den Digital Markets Act fallen16.
Diese parallelen Verfahren in Deutschland, der EU und Großbritannien bestätigen: Restriktive Lizenzmodelle sind kein normales Marktgeschehen, sondern ein strukturelles Wettbewerbsproblem – und damit ein Souveränitätsrisiko für jeden Staat.
Fazit
Auf europäischer Ebene wächst der politische Wille für eine größere Souveränität zu sorgen: Das Europäische Parlament forderte im Januar 2026 mit 471 gegen 68 Stimmen offene Standards und echte Interoperabilität17.
Deutschland muss diesem Signal folgen – konkret heißt das:
- Wechselfähigkeit systematisch aufbauen: Bund, Länder und Kommunen sollten offene Standards und Interoperabilität als verbindliche Beschaffungskriterien verankern.
- (Europäische) Alternativen konsequent fördern. Maßnahmen zur Stärkung kleinerer Anbieter könnten gezielte Innovationsförderung, vereinfachte Marktzugangsbedingungen und Förderprogramme zur Entwicklung interoperabler Lösungen umfassen.
- Wettbewerbsrecht konsequent durchsetzen: Das Bundeskartellamt sollte die Instrumente des § 19a GWB konsequent nutzen und konkrete Verhaltensverfahren gegen unfaire Lizenzbedingungen einleiten.
Der Ausstieg aus der Abhängigkeit ist technisch machbar und wirtschaftlich sinnvoll. Entscheidend ist, die Voraussetzungen zu schaffen, dass ein Wechsel überhaupt möglich ist. Wer das nicht tut, akzeptiert, dass Lizenzkosten weiter steigen, Innovationsbudgets schrumpfen und die Verhandlungsposition des Staates sich mit jedem Vertragszyklus weiter verschlechtert – kurz: nimmt eine eingeschränkte Souveränität weiterhin in Kauf.
Autor: Prof. Dr. Torsten Oltmanns, Benjamin Kupke, Carl-Philipp von Stosch
Quellen:
2 https://der-digitale-faktor.de/download/IW_Google-Studie_DeepDive_PublicSector_DE.pdf
5 https://www.znt-berlin.com/app/uploads/2025/02/zNT_Studie_Fair-Software-Licensing-and-Cloud.pdf
8 https://www.znt-berlin.com/app/uploads/2025/02/zNT_Studie_Fair-Software-Licensing-and-Cloud.pdf
12 https://nextpublic.de/wp-content/uploads/2025/12/Souveraenitaetsbarometer_der_oeffentlichen_IT.pdf
15 https://www.gov.uk/government/news/cma-announces-package-of-actions-on-business-software-and-cloud-services
17 https://www.heise.de/news/Digitaler-Befreiungsschlag-EU-Parlament-fordert-Losloesung-von-US-Tech-Riesen-11151163.html ; https://howtheyvote.eu/votes/183177
