Was der Digital Networks Act verändern soll

Der von der Europäischen Kommission vorgeschlagene Digital Networks Act (DNA) soll den europäischen Telekommunikationssektor grundlegend umgestalten.

Ziel ist, 27 nationale Märkte zu einem echten Binnenmarkt zu verschmelzen. Durch unbefristete Frequenzrechte, einen „Single Passport“ für Anbieter und den Abschied vom Kupfernetz will die EU-Kommission den Ausbau von Glasfaser und 5G massiv beschleunigen.

Die EU-Kommission reagiert mit dem DNA-Entwurf auf einen fragmentierten Telekommunikationsmarkt. Zwar bildet der Europäische Kodex zur elektronischen Kommunikation (EKEK) von 2018 eine gemeinsame Grundlage, doch die Mitgliedstaaten setzen ihn unterschiedlich um. Das erschwert nach Einschätzung der Kommission grenzüberschreitende Geschäfte, EU-weit einheitliche Angebote wie auch Investitionen. Der vorgeschlagene DNA will hier als unmittelbar anwendbare EU-Verordnung eingreifen, die den EKEK ersetzt und keine nationale Umsetzung mehr erfordert. 

Die Vorschläge im Einzelnen

Die DNA wird den bestehenden EU-Rechtsrahmen für den Telekommunikationssektor grundlegend reformieren, was Auswirkungen auf Telekommunikations-, Infrastruktur- (Mobilfunk, Glasfaser und Cloud-basierte Dienste), Digitaltechnologie- und Satellitenunternehmen sowie das gesamte Ökosystem haben wird. Zu den wichtigsten Vorschlägen gehören:

• Einheitliche Genehmigungsregelung („Single Passport“) – Einführung eines vereinfachten Meldeverfahrens, das die Bereitstellung von Netzen und Diensten in der gesamten EU durch eine einzige Meldung in einem Mitgliedstaat ermöglicht. Der Umfang der unter diese Regelung fallenden Dienste bleibt unverändert. Nummerunabhängige Dienste (wie z.B. Messenger) fallen weiterhin nicht unter die allgemeine Genehmigungsregelung, sondern bedürfen keinerlei Erlaubnis durch die Regulierer.
• EU-Satellitengenehmigung – Die Einführung einer einheitlichen EU-Genehmigung für Satellitendienste, um eine größere Skalierbarkeit zu ermöglichen, insbesondere angesichts des erwarteten Wachstums von direct-to-device Satellitendiensten, also Satellitenfunk mit gängigen Smartphones.
• Frequenzharmonisierung – Maßnahmen zur Erleichterung der Frequenznutzung und von Investitionen, einschließlich der Erteilung von Lizenzen mit unbefristeter Laufzeit.
• Umstellung auf Glasfaser und Abschaltung des Kupfernetzes – Die Abschaltung des Kupfernetzes wird bis zum 31. Dezember 2035 vorgeschrieben, wobei in Gebieten, die die entsprechenden Nachhaltigkeitskriterien erfüllen – darunter eine Glasfaserabdeckung von 95 % der angeschlossenen Haushalte –, eine vorzeitige Umstellung auf Glasfaser im Rahmen der Kupfernetzabschaltung (CSO) erfolgt.
• Kundenschutz – Der derzeitige Maßnahmenkatalog bleibt weitgehend unverändert (z. B. Vertragsinformationen, Transparenz, Vertragsdauer, gebündelte Angebote, Nummernportierung bei Anbieterwechsel). Der vorgeschlagene Übergang zu einer Verordnung würde aber die Harmonisierung vorantreiben, da dann nationale Besonderheiten in der Umsetzung wegfallen.

Zwischen Harmonisierung und Regulierung

Im Single Passport ist nicht wirklich eine relevante Erleichterung des Marktzutritts zu sehen. Die Meldung bei der Bundesnetzagentur nach aktuellem Recht ist letztlich nicht signifikant aufwendiger als das Beschaffen eines Gewerbescheins. Was den Marktzutritt demgegenüber wirklich erschwert, sind national unterschiedliche Anforderungen beim Zugang zu Nummern – jeder EU-Mitgliedstaat hat eigene Verfahren zur Nummernportierung –, bei Anforderungen der Sicherheitsbehörden – auch wenn die TK-Überwachung im Ergebnis wohl überall weitgehend auf ETSI-Standards beruht, gibt es vielerlei nationale Besonderheiten – sowie im Bereich der Netz- und IT-Sicherheit. Da hilft ein Single Passport wenig und eine nachhaltige Erleichterung EU-weit einheitlicher Angebote ließe sich wohl nur bewerkstelligen, wenn weitestmöglich auf das Herkunftslandprinzip statt das Marktortprinzip gesetzt würde.

Auch unbefristete Frequenznutzungsrechte verdienen eine skeptische Betrachtung. Die Bundesnetzagentur hat Anfang der 2000er Jahre unbefristet Frequenzen bei 3,5 GHz für WLL vergeben. Sinnvoll genutzt wurden diese nur vereinzelt. Als man dann ab 2019 diese Frequenzen für 5G vergeben wollte, musste man erst einmal die weiterhin bestehenden Nutzungsrechte aus der Welt schaffen. Eine Beibehaltung des aktuellen Ansatzes, wonach die Vergabe befristet erfolgt, aber bei zweckentsprechender Nutzung Verlängerungsansprüche gewährt werden, erscheint als sinnvoller.

Zweifelhaft ist auch eine erneute Reform des Rechtsrahmens für den Übergang von Kupfer zu Glasfaser. Ungeachtet der Frage, ob die Vorschläge nun gut oder schlecht sind, wäre für langfristige Investitionen Rechtssicherheit und Verlässlichkeit der Rahmenbedingungen wichtig. Die EU hat hier zuletzt 2024 den Gigabit Infrastructure Act erlassen, der in nationales Recht umgesetzt wurde. Das Bundeskabinett hat am 10. Juni mit Verspätung dazu einen Gesetzentwurf beschlossen. Bereits jetzt mit dem DNA erneut grundlegende Änderungen in Aussicht zu stellen, dürfte nicht dazu beitragen, die für Investitionsentscheidungen erforderliche Planungs- und Rechtssicherheit zu stärken.

Positiv zu bewerten wäre demgegenüber eine Vereinheitlichung des Kundenschutzes durch Regelung per EU-Verordnung. Obwohl der EKEK beim Kundenschutz eine Vollharmonisierung anstrebt, bleiben derzeit noch genug nationale Besonderheiten, die für einen EU-weiten Marktauftritt 27 unterschiedliche Fassungen der AGB erforderlich machen. 

Nachdrücklich zu begrüßen wäre weiter eine Zentralisierung bei der Genehmigung von Satellitenfunknetzen. Aktuell benötigt man für ein EU-weites Angebot 27 Frequenzzuteilungen für Erdfunkstellen. Wenn man bedenkt, dass die Frequenzplanung und Koordination von Satellitenfunknetzen ohnehin über die ITU einheitlich erfolgt, ist das ein grotesker Aufwand. Starlink mag sich das leisten können, kleinere Akteure jedoch nicht. 

Der steinige Weg zur Umsetzung

Der Telekommunikationssektor gehört zu den Wirtschaftszweigen, in denen die Mitgliedstaaten streng auf ihre nationalen Spielräume achten. Das mag auch damit zusammenhängen, dass vielerorts noch Staatsbeteiligungen am ehemaligen Monopolisten bestehen. Die Bundesrepublik ist beispielsweise noch zu etwa 28 % an der Telekom beteiligt, Frankreich mit mehr als 20 % an Orange S.A.. Bereits im Vorfeld der Veröffentlichung des DNA-Entwurfs haben mehrere Mitgliedstaaten in einem non-paper ihre Opposition gegen zentrale Punkte des Entwurfs festgehalten. Dazu gehören die Rechtsform der Verordnung sowie die Vorschläge zur Frequenzregulierung. Zuletzt hat die für Frequenzregulierung zuständige Radio Spectrum Policy Group, ein von den Mitgliedstaaten besetztes Beratungsgremium, gegen die frequenzpolitischen Vorschläge fundamentale Einwände erhoben. Es bleibt zu hoffen, dass nicht alle sinnvollen Vorschläge auf der Strecke bleiben.

Autor: Valerian Jenny, Senior Counsel bei Bird & Bird